中共中央辦公廳日前印發(fā)了《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，部署在3省市設立各級監(jiān)察委員會，從體制機制、制度建設上先行先試、探索實踐，為在全國推開積累經(jīng)驗。

這一方案的印發(fā)，意味著新的國家監(jiān)察體系的組建已正式提上日程，邁出了國家監(jiān)察制度改革最為重要的一步。專家表示，國家監(jiān)察體制改革試點標志著最高權力開始著手監(jiān)管，著力應對公職人員所呈現(xiàn)出來的“軟腐敗”，體現(xiàn)出標本兼治的制度反腐進步價值。

頂層設計

事關全局的重大政治改革

制度反腐的一個關鍵性因素是反腐機構(gòu)建設。《方案》強調(diào)，國家監(jiān)察體制改革是事關全局的重大政治改革，是國家監(jiān)察制度的頂層設計。深化國家監(jiān)察體制改革的目標，是建立黨統(tǒng)一領導下的國家反腐敗工作機構(gòu)。

要避免運動式反腐，必須有配套改革。中共中央總書記習近平清醒地意識到，不能只依靠黨內(nèi)反腐敗，或者中央領導人的個人意志，而要依靠法律和制度規(guī)范，依靠更加廣泛的民主監(jiān)督。

在今年年初的中央紀委六中全會上，中共中央政治局常委、中央紀委書記王岐山在報告中已經(jīng)強調(diào)，要研究修改《中華人民共和國行政監(jiān)察法》，建立覆蓋國家機關和公務人員的國家監(jiān)察體系，使黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察相互配套，依法治國和依規(guī)治黨相互促進、相得益彰。

《方案》提出，實施組織和制度創(chuàng)新，整合反腐敗資源力量，擴大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實現(xiàn)對行使公權力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，建立集中統(tǒng)一、權威高效的監(jiān)察體系，履行反腐敗職責，深入推進黨風廉潔建設和反腐敗斗爭，構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制。

中央成立深化監(jiān)察體制改革試點工作領導小組，對試點工作進行指導、協(xié)調(diào)和服務，重視程度可見一斑。具體到地方，要成立深化監(jiān)察體制改革試點工作小組，由省（市）委書記擔任組長。

在11月5日舉行的中共山西省委十一屆一次全會上，省委書記駱惠寧對做好山西省國家監(jiān)察體制改革試點工作作出部署時要求，全省各地各有關部門黨組織要擔負起主體責任，主要領導親自抓，確保拿出高質(zhì)量的改革試點樣品，向黨中央交一份合格答卷。

據(jù)悉，山西省已經(jīng)成立深化監(jiān)察體制改革試點工作領導小組，由駱惠寧擔任組長。目前試點準備工作正在推進，試點工作總體方案即將制定。

“人大產(chǎn)生”

強化監(jiān)察職能獨立性

10月27日閉幕的十八屆六中全會，會議公報中有一句話引起廣泛關注：“各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監(jiān)督，人民政協(xié)依章程進行民主監(jiān)督，審計機關依法進行審計監(jiān)督。”本來作為政府組成部門的監(jiān)察機關，首次在中央全會文件中與人大、政府、司法機關并列提出。

此番方案明確提出設監(jiān)察委員會，監(jiān)察委員會由�。ㄊ校┤嗣翊�表大會產(chǎn)生，作為行使國家監(jiān)察職能的專責機關。

北京大學廉政建設研究中心主任李成言告訴人民網(wǎng)記者，國家監(jiān)察委員會涉及全國人大，和紀委黨內(nèi)監(jiān)察不同，中紀委帶有黨紀黨規(guī)性，而國家監(jiān)察委員會則帶有法律性。

破解“同體監(jiān)督”難題，成立監(jiān)察委員會無疑全面提升了反腐機構(gòu)的法律地位，更大程度上解決了內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的問題。李成言說，行政監(jiān)察過去屬于監(jiān)察部，現(xiàn)在提升到國家監(jiān)察委員會，這是國家在紀檢、監(jiān)察、反腐敗實踐當中一個非常好的提升和進步。

通過人大授權的方式，整合現(xiàn)有反腐力量，將有效解決反腐機構(gòu)的法理依據(jù)、適用范圍、監(jiān)督力量等困境，能夠?qū)崿F(xiàn)360度無死角的全方位監(jiān)督。

在回答監(jiān)察委員會如何自我監(jiān)管時，李成言介紹，目前有兩種途徑：一是中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察委員會實行監(jiān)督，紀委有監(jiān)督責任，這是最高的監(jiān)督；二是內(nèi)設監(jiān)督，這很重要，如中紀委就有一個內(nèi)設監(jiān)督機構(gòu)，專門監(jiān)督內(nèi)部人員。香港廉政公署也內(nèi)設監(jiān)督，會聘請社會兩個不同的委員會監(jiān)督，但還是以內(nèi)設監(jiān)督為主。

合署辦公

整合反腐敗資源力量

在此次監(jiān)察體制改革試點中，整合反腐敗資源力量是關鍵一步。“職能的優(yōu)化和反腐敗力量的加強，是此次試點工作最核心的地方。”北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水表示，“整合反腐敗資源力量”這句話很關鍵，有可能把現(xiàn)有的監(jiān)督力量整合進來，可能包括審計和反貪的力量。各試點地方的監(jiān)察部門會取消，由新設立的監(jiān)察委員會來行使國家監(jiān)察的職能。

《方案》提出，黨的紀律檢查委員會、監(jiān)察委員會合署辦公，建立健全監(jiān)察委員會組織架構(gòu)，明確監(jiān)察委員會職能職責，建立監(jiān)察委員會與司法機關的協(xié)調(diào)銜接機制。

對于黨的紀律檢查委員會、監(jiān)察委員會合署辦公，責權劃分問題，李成言表示：合署辦公是中國特色，互有滲透，互相促進。一是黨的領導決定成立的監(jiān)察委員會也要接受黨的領導，這是一個必然，與中國特殊政治體制環(huán)境分不開。二是在黨的領導下，各自完成對各自不同對象的監(jiān)督檢查，現(xiàn)在黨的紀委監(jiān)督檢查不可能對一些部門直接監(jiān)督。這是一種由分工合作，黨委主導，合署辦公來共同實現(xiàn)的責任監(jiān)督形式。

全面覆蓋

對行使公權力的公職人員監(jiān)察無死角

十八大以來，中央多次提出監(jiān)察全覆蓋，并加大反腐敗的力度，紀檢監(jiān)察作用凸顯。今年7月14日，中央黨�！秾W習時報》刊發(fā)馬懷德《通過修法完善國家監(jiān)察體制》一文，文中提出將《行政監(jiān)察法》更名為《國家監(jiān)察法》，擴大國家監(jiān)察范圍，實現(xiàn)監(jiān)察范圍對國家機關及其公務員的全覆蓋。

《方案》提到的“實現(xiàn)對行使公權力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋”，是設置監(jiān)察委員會的重要目的。記者注意到，現(xiàn)行《行政監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察對象是各級政府及部門公務員及其任命的其他人員。

李成言強調(diào)，國家監(jiān)察委員會是覆蓋整個社會的公職人員，這就不僅僅是政府公職人員，還涉及到企事業(yè)單位，如央企國企等部門的工作人員。此外法院、檢察院、醫(yī)院、學校等都可能涉及到。

莊德水舉例，現(xiàn)在有一些外國人在中國擔任公職，比如在高校做院長，目前不是監(jiān)察對象，但全覆蓋后也可對他們進行監(jiān)督。

媒體評論稱，國家監(jiān)察體制改革試點方案突破了過去的掣肘，擴大了監(jiān)察對象范圍。“實現(xiàn)對行使公權力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋”等表述體現(xiàn)出巨大的制度進步價值。