盡管中央三令五申強調，推進新型城鎮(zhèn)化不能靠行政命令、搞運動式，但《經濟參考報》記者在多地采訪發(fā)現(xiàn)，一些地方層層分解、相互攀比、調整口徑，存在人為推高城鎮(zhèn)化率數(shù)字亂象，影響新型城鎮(zhèn)化水平與質量持續(xù)提高。

同時，農民土地承包權、宅基地使用權等“三權”有償退出渠道不暢，土地市場萎縮、配套政策滯后加劇融資難等問題，成為新型城鎮(zhèn)化建設阻力，亟待加快試點改革，為城鎮(zhèn)化建設注入新動力。

大量農民“被城鎮(zhèn)化”

不少地區(qū)在推進戶籍改革過程中，同步開展撤縣設區(qū)，撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)設街道。借助統(tǒng)計口徑改變，大量農民都“被城鎮(zhèn)化”。即便其他城鎮(zhèn)化工作都不開展，也能使戶籍人口城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提升。

在北方一個省會城市，“十二五”期間戶籍人口城鎮(zhèn)化率近乎“零增長”，但“十三五”規(guī)劃目標中卻要提高8個百分點。當?shù)芈毮懿块T負責人向《經濟參考報》記者透露，“十三五”城鎮(zhèn)化目標是領導參照全省規(guī)劃以及周邊城市目標制定的，“但說心里話，結合過去實際，加上當前經濟下行，完成這個指標可能性不大”。

由于農民進城不愿遷戶口現(xiàn)象普及，加上缺乏有效工作抓手，提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率工作成為各地普遍反映的工作難點。一些地區(qū)將提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，寄希望于統(tǒng)計口徑的調整，譬如開展撤縣設區(qū)，撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)設街道。

早在2004年，深圳市就曾對寶安、龍崗兩區(qū)撤銷所有鎮(zhèn)建制，所有村民轉為城市居民，成為全國首個沒有農村、沒有農民的城市。當時的“一夜城鎮(zhèn)化”在業(yè)內也引發(fā)諸多爭議。

《經濟參考報》記者了解到，在當前戶籍城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計中，主要是根據(jù)非農業(yè)戶口數(shù)量統(tǒng)計，因此一些城市中的城中村、城區(qū)近郊農村人口仍然是農業(yè)戶籍。目前，不少地區(qū)都在推進戶籍改革，取消農業(yè)與非農戶口區(qū)別，統(tǒng)一為居民戶口。

業(yè)內人士表示，取消非農戶口后，戶籍城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計將根據(jù)民政部門劃分的城鎮(zhèn)區(qū)域內的所有人口。這意味著城中村、大小城市中各區(qū)遠郊農村都將成為戶籍城鎮(zhèn)人口。

通過調整統(tǒng)計口徑，安徽省戶籍人口城鎮(zhèn)化率從2014年的22.7％，到2015年提高到27.6％；長春市戶籍人口城鎮(zhèn)化率也一下增加3個百分點。

一些地區(qū)新型城鎮(zhèn)化職能部門負責人表示，通過撤縣設區(qū)，郊區(qū)大量農村人口全部統(tǒng)計為城鎮(zhèn)戶籍人口，如此就能保證戶籍人口城鎮(zhèn)化率指標如期完成。

土地與人口“失調”加劇

長期以來，代表城市擴張的土地城鎮(zhèn)化速度，遠快于人口城鎮(zhèn)化速度，是我國新型城鎮(zhèn)化一大頑疾。近年來，城市建設用地增長快于人口增長的勢頭仍在進一步放大。

國家發(fā)改委的數(shù)據(jù)顯示，2010年至2014年，我國城鎮(zhèn)人口年均增長2.84個百分點，城市建設用地面積年均增長5.89個百分點，兩者相差超過3個百分點。

國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經濟研究所原所長肖金成等業(yè)內專家表示，土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化速度的直接原因，在于不少城鎮(zhèn)攤大餅，導致房地產庫存高企、新區(qū)淪為鬼城、產業(yè)園區(qū)荒廢長草、土地利用效率低下，“有的縣市城區(qū)規(guī)劃人口規(guī)模不切實際，全縣人口集中到城區(qū)都無法達到規(guī)劃目標”。

值得注意的是，城鎮(zhèn)化中大量農民轉移到城鎮(zhèn)、農村人口減少的同時，農村居民點用地卻在增加�！秶�家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》數(shù)據(jù)顯示，2000年至2011年我國農村人口減少1.33億人，農村居民點用地卻增加了3045萬畝。

在湖北宜城市流水鎮(zhèn)劉臺村，全村781戶村民中，252戶存在一戶擁有兩處及以上宅基地現(xiàn)象，占比接近三分之一。業(yè)內專家表示，城市建設用地無序擴大與農村建設用地不降反升的“兩頭擠”現(xiàn)象，將對我國耕地紅線構成嚴重威脅。

不少基層干部表示，新型城鎮(zhèn)化推進過程中，涉及農村土地制度改革的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權“三權”退出機制不暢，是制約戶籍人口城鎮(zhèn)化率提升的關鍵障礙。

在武漢購房且工作十多年的楊浩早已達到落戶標準，但他一直不愿將戶口從山東老家農村遷到武漢。他說，雖然老家的十多畝地和300多平方米宅基地不值錢，但只要戶口遷出村就要直接收回，“農村土地退出沒有收益，還不如繼續(xù)保留，反正零成本”。

吉林省延吉市朝陽川鎮(zhèn)光榮村支書金石山說，雖然國家明確農民進城落戶不一定需要退出“三權”，但土地承包權未來政策是否會調整，農民還持觀望態(tài)度，“因此接近一半村民在城區(qū)購房，可戶口都留在村里”。

一些專家表示，目前除常規(guī)征地拆遷獲取補償退出，以及重慶等少數(shù)地區(qū)借助“地票”有償退出宅基地外，“三權”如何主動退出缺乏制度安排，導致大量農業(yè)轉移人口“寧可土地撂荒、農房空置，也不愿從農村遷出戶口”。

新型城鎮(zhèn)化融資難度增大

“當前政府舉債、土地指標都在收緊，加上財政收入增速放緩，導致約束增多、配套滯后、激勵不足。”一位試點地區(qū)城鎮(zhèn)化工作負責人坦言。

《經濟參考報》記者調研發(fā)現(xiàn)，作為農民就近城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場，中西部地區(qū)城鎮(zhèn)財政收入普遍不高，多數(shù)屬于“吃飯”財政，農業(yè)人口轉移成本承擔資金主要依賴土地出讓收益。當前三四線城市房地產仍未走出“寒冬”，城鎮(zhèn)土地市場萎靡，新型城鎮(zhèn)化資金更加緊張。

記者近期在東北采訪時，遇到正在為當?shù)匾粋�高鐵新城項目發(fā)愁的一個縣級市城鎮(zhèn)化辦公室負責人周光（化名）。這個寄望政府以土地出讓收益，吸引社會資本參與建設的少數(shù)民族特色旅游服務區(qū)的項目，接洽了包括部分央企等在內的45家企業(yè)，仍未達成初步協(xié)議。周光說，眼下社會資本對土地預期收益不看好，加上投資擴張謹慎，土地換基建的做法越來越難。

根據(jù)《2015年國土資源公報》數(shù)據(jù)顯示，2015年全國出讓國有建設用地22.14萬公頃，出讓合同價款2.98萬億元，同比分別減少20.2％和13.3％。陜西西咸新區(qū)管委會副主任劉宇斌等基層干部表示，以往房地產企業(yè)“圍著政府轉”，現(xiàn)在部分二線和大量三四線城市房地產仍處于庫存消化期，土地出讓數(shù)量與價格雙降，基層城鎮(zhèn)化融資難度加劇。

就近城鎮(zhèn)化配套政策不足，是不少地區(qū)集中反映的障礙。一些省市發(fā)改委負責人表示，雖然國家針對推動新型城鎮(zhèn)化出臺大量政策，但從基層實際情況與操作能力出發(fā)，只有土地增減掛鉤與政策性銀行貸款兩項能用得上，其余都是散落在各個部門的如海綿城市、地下管廊等門檻偏高、額度偏小的項目資金。

多位基層工作人員指出，基層迫切期盼的財政轉移支付、建設用地指標、基建投資安排與農業(yè)轉移人口數(shù)量“三掛鉤”實施細則遲遲未能出臺，這些政策配套問題都亟待破解，進而為新型城鎮(zhèn)化注入新動力。