【摘要】社區(qū)矯正不僅是刑罰制度文明和進(jìn)步的表現(xiàn)，也是世界刑罰制度改革的基本走勢，通過比較研究的方法，從社區(qū)矯正的歷史沿革、界定及組織架構(gòu)三個(gè)層面分析中日兩國社區(qū)矯正的異同，研究歷史演變背后的法律政策要素、刑罰執(zhí)行與社會(huì)保護(hù)的關(guān)系，界定涵蓋的射程范圍，組織構(gòu)架的功能與效果，以及調(diào)動(dòng)民間力量參與社區(qū)矯正的社會(huì)價(jià)值。提出建立和推動(dòng)中國社區(qū)矯正的法律制度，上移和簡化現(xiàn)有組織架構(gòu)，擴(kuò)大社區(qū)矯正的射程范圍，有效減低司法行政成本，為民間參與社區(qū)矯正預(yù)留空間等對策建議與思考。

【關(guān)鍵詞】社區(qū)矯正；比較研究；非監(jiān)禁刑；社會(huì)保護(hù)

比較研究是自然科學(xué)研究中經(jīng)常使用的方法，科學(xué)家通過實(shí)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)事物之間的異同，尋找科學(xué)的規(guī)律。在社會(huì)科學(xué)的研究中，人們往往強(qiáng)調(diào)歷史、制度、文化和意識(shí)形態(tài)的差異，而忽視或否定比較研究的價(jià)值。其實(shí)與自然科學(xué)一樣，對不同國家中的同一個(gè)事物異同研究，同樣可以探索出社會(huì)現(xiàn)象背后的本質(zhì)與規(guī)律，得出有價(jià)值的社會(huì)科學(xué)研究結(jié)論。

本文運(yùn)用比較研究的方法，分析中國與日本在社區(qū)矯正制度建設(shè)中的異同，探索其背后的組織架構(gòu)、法律規(guī)則、價(jià)值理念，判斷未來走勢，以及對中國社區(qū)矯正制度建設(shè)的借鑒之內(nèi)容。

一、中日兩國社區(qū)矯正的歷史沿革

（一）日本社區(qū)矯正：保護(hù)觀察與更生保護(hù)兩種制度合流

日本的社區(qū)矯正來源于保護(hù)觀察制度和更生保護(hù)制度。

1、保護(hù)觀察制度。指在一定條件下和一定期間內(nèi)對保護(hù)觀察對象進(jìn)行社會(huì)保護(hù)和監(jiān)督的法律制度。日本的保護(hù)觀察制度起始于1923年實(shí)施的《少年法》，該法規(guī)定凡有觸犯刑法行為或有觸犯刑法之慮的少年，統(tǒng)一由少年法院審理，審判結(jié)果分為8種，其中第6種為“交給少年保護(hù)司進(jìn)行觀察”，同時(shí)《少年法》第6條還規(guī)定了緩刑和假釋少年，也需保護(hù)司加以觀察，由此誕生出一種特殊的職務(wù)——保護(hù)司。繼后，保護(hù)觀察制度引申至成人，1927年的日本《刑法修正預(yù)備草案》首次規(guī)定了對緩刑成年人附加“保護(hù)觀察”（草案第77條），對假釋者實(shí)施“保護(hù)監(jiān)督”（草案第89條），以示兩者的區(qū)別,1931年的《刑法修正預(yù)備草案》又將兩者統(tǒng)一為“保護(hù)觀察”。1954年日本再頒布《緩刑者保護(hù)觀察法》，將保護(hù)觀察制度具體化和可操作化，要求保護(hù)觀察對象在接受保護(hù)觀察時(shí)，必須宣誓遵守規(guī)則，如有違反，將取消保護(hù)觀察并科以實(shí)刑，或遣送回原收容單位另行處理。日本法律認(rèn)為，假釋是收監(jiān)后的刑罰手段，是在判決刑期滿之前，對服刑人的假釋放，因此必須附加保護(hù)觀察，保護(hù)觀察期限為假釋剩余期，在此期間保護(hù)觀察不得中止、解除和延長。而緩刑是收監(jiān)前的非刑罰處理手段，與假釋有著性質(zhì)上區(qū)別，緩刑是否要附加保護(hù)觀察，則由法官酌情處理，但第二次判緩刑者必須附加保護(hù)觀察，緩刑者的保護(hù)觀察期與緩刑期相等，1年至6年不等，原則上為3年。對表現(xiàn)好的緩刑附帶保護(hù)觀察者可以解除和停止保護(hù)觀察，不過這一比例很低，每年僅占緩刑保護(hù)觀察對象總數(shù)的1%～2%左右，少年緩刑的保護(hù)觀察者的比例稍高一些，約占5%～6%[1]。

2、更生保護(hù)制度。更生保護(hù)制度起始于對刑滿釋放人員的社會(huì)保護(hù)，民間創(chuàng)設(shè)該制度。更生保護(hù)制度又分為設(shè)施外與設(shè)施內(nèi)。設(shè)施外保護(hù)是指更生保護(hù)對象自行選擇居住地，由所在地的保護(hù)司和民間組織進(jìn)行幫扶。設(shè)施內(nèi)則指提供食宿的“更生保護(hù)設(shè)施”內(nèi)的保護(hù)形式。日本的更生保護(hù)始于1669年加賀藩設(shè)立的出獄小屋制，完善于慈善家金原明善在1888年3月建立的“靜岡縣出獄人保護(hù)公司”，據(jù)記載，刑滿釋放人員吾助因受監(jiān)獄長感化，真心懺悔，不愿意重蹈犯罪覆轍，但出獄后被家庭和社會(huì)拋棄，最終選擇了溺水自殺。慈善家金原明善被該事件所震撼，決定出資創(chuàng)立“靜岡縣出獄人保護(hù)公司”，并帶動(dòng)了京都、東京、新瀉、埼玉等地紛紛成立類似機(jī)構(gòu)[2]。1901年，日本政府第一次提出由國庫出資獎(jiǎng)勵(lì)民間更生保護(hù)機(jī)構(gòu)。1937年5月“全日本司法保護(hù)聯(lián)盟”成立，奠定了現(xiàn)代更生保護(hù)制度的基礎(chǔ)。1939年，《司法保護(hù)事業(yè)法》制定并實(shí)施，明確規(guī)定了政府支持民間自主運(yùn)營“更生保護(hù)設(shè)施”，國家設(shè)置相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)資金。1949年，頒布了《犯罪者預(yù)防更生法》，確定了假釋者的保護(hù)觀察及更生保護(hù)制度；1950年，日本頒布的《緊急更生保護(hù)法》，規(guī)定對刑滿釋放人員中再社會(huì)化遇到障礙者提供緊急更生保護(hù)，即提供食宿、金錢、醫(yī)療、物品等臨時(shí)性保護(hù)和收容，同時(shí)也要求其接受必要的教誨、訓(xùn)練和遵守法規(guī)，努力改善其就業(yè)和生活環(huán)境，避免其鋌而走險(xiǎn)，使其順利回歸社會(huì)。

2007年日本整合了《犯罪者預(yù)防更生法》《緩刑者保護(hù)觀察法》《司法保護(hù)事業(yè)法》《緊急更生保護(hù)法》，以及《少年法》的部分內(nèi)容，出臺(tái)了系統(tǒng)的《更生保護(hù)法》，將保護(hù)觀察制度和更生保護(hù)制度一體化�！陡�生保護(hù)法》整理了應(yīng)當(dāng)遵守的更生保護(hù)事項(xiàng)，規(guī)定了充實(shí)多元的專業(yè)處遇類型，導(dǎo)入居住指定制度，規(guī)定了更生保護(hù)對象的生活環(huán)境的調(diào)整，明確了保護(hù)觀察官、保護(hù)司、社會(huì)組織及志愿者的職能，保護(hù)觀察與與更生保護(hù)的行政主體為保護(hù)觀察官，保護(hù)觀察機(jī)構(gòu)以下工作內(nèi)容由保護(hù)司、社會(huì)組織和志愿者承擔(dān)，同時(shí)建立了“三層工作結(jié)構(gòu)”，即難度大的保護(hù)觀察對象由保護(hù)觀察官直接處遇；對重點(diǎn)保護(hù)觀察對象由保護(hù)觀察官和保護(hù)司及志愿者密切合作處遇，其余對象則由保護(hù)司和志愿者全權(quán)負(fù)責(zé)。

（二）中國社區(qū)矯正：由上而下的單向度的政府推進(jìn)

如果說社區(qū)矯正的主要對象是緩刑和假釋者的話，中國的緩刑和假釋制度的建立并不比日本晚，清朝末年沈家本先生主導(dǎo)司法改革，在1911年1月頒布的《大清新刑律》中便規(guī)定有緩刑和假釋。抗日戰(zhàn)爭時(shí)期中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的陜甘寧邊區(qū)也實(shí)行過“回村執(zhí)行”“保外服役”“戰(zhàn)時(shí)假釋”等制度，之后緩刑和假釋制度一度中斷，直到1979年新中國頒布的第一部《刑法》才進(jìn)一步確定了緩刑和假釋制度，并明確規(guī)定由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)考察監(jiān)督。

1982年，撫順市嘗試“保外幫教”，2000年，上海市女子監(jiān)獄嘗試“半監(jiān)禁式”的刑罰方式，2001年，石家莊市長安區(qū)人民檢察院對涉嫌盜竊的未成年犯下達(dá)了“社會(huì)服務(wù)令”等都是社區(qū)矯正的基層嘗試。但真正意義上的“社區(qū)矯正”，學(xué)界普遍認(rèn)為始于2003年7月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部下發(fā)的《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的通知》（簡稱“兩高兩部《通知》”），該通知首次界定了社區(qū)矯正，明確了社區(qū)矯正的范圍、任務(wù)、組織結(jié)構(gòu)和工作流程，并在北京、天津、上海、江蘇、浙江、山東等六省市開展試點(diǎn)。2004年5月，司法部制定并頒布了《司法行政機(jī)關(guān)社區(qū)矯正工作暫行辦法》，2005年1月，兩高兩部再度發(fā)文將社區(qū)矯正試點(diǎn)推廣至18個(gè)省市、自治區(qū)。2009年9月，在總結(jié)試點(diǎn)省市經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，再度下發(fā)《關(guān)于在全國試行社區(qū)矯正工作的意見》，社區(qū)矯正推廣至全國。特別值得一提的是2012年1月，兩高兩部頒布了《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》，該《辦法》規(guī)定了公、檢、法、司、監(jiān)獄、社會(huì)組織、志愿者等在社區(qū)矯正工作中的職能，明確了審前調(diào)查制度、銜接初始教育、報(bào)告、遷居、請銷假、會(huì)客、獎(jiǎng)懲、社區(qū)服務(wù)以及解除社區(qū)矯正等制度，是一個(gè)全面的制度建設(shè)文件。2011年的《刑法修正案（八）》和《刑事訴訟法（修正案）》首次以法律的形式確定了社區(qū)矯正的法律概念，中國社區(qū)矯正開始步入法制軌道。

（三）兩國社區(qū)矯正的歷史沿革比較

比較中國與日本社區(qū)矯正的歷史沿革，大體上可以歸納出三方面的差異。其一，如果從先有假釋和緩刑制度，后有對兩類人員的社區(qū)矯正的話，中國假釋和緩刑制度的建立早于日本十余年，但由于戰(zhàn)爭、政權(quán)更迭等因素的影響，這一制度曾一度中斷，1979年《刑法》頒布，假釋和緩刑制度重新建立，因此在社區(qū)矯正的制度文化的積累上中國明顯弱于日本。

其二，日本的社區(qū)矯正來源于兩種制度，即保護(hù)觀察制度和更生保護(hù)制度，在保護(hù)觀察制度中設(shè)立了基層行政機(jī)構(gòu)——保護(hù)觀察所及保護(hù)觀察官，在保護(hù)觀察官以下政府聘任了大量的民間有識(shí)之士——保護(hù)司，采取一對一的保護(hù)監(jiān)督方式協(xié)助保護(hù)觀察官工作。而更生保護(hù)制度主要來自民間，“出獄小屋”和“出獄人保護(hù)公司”的建立至今已有120年到300年的歷史，政府采取制定法律規(guī)制和資金獎(jiǎng)勵(lì)的方式輔助民間的更生保護(hù)。2007年頒布的《更生保護(hù)法》又將兩種制度一體化。在兩種制度的合流過程中政府與民間是“你中有我，我中有你”，保護(hù)觀察官指導(dǎo)與監(jiān)督，民間自主運(yùn)營，志愿者積極參與，政府投資與民間融資共存，形成官民有效互動(dòng)的制度體系。與日本相比，中國社區(qū)矯正更多地表現(xiàn)為“自上而下”的政府推動(dòng)。1979年《刑法》確定了緩刑、假釋人員的考察監(jiān)督主體是公安機(jī)關(guān)，但并沒有民眾參與的制度安排。2003年開始的社區(qū)矯正也是由司法行政機(jī)構(gòu)統(tǒng)一規(guī)劃、政策制定、先行試點(diǎn)、逐步推廣的過程。雖兩高兩部《通知》中強(qiáng)調(diào)“相關(guān)社會(huì)團(tuán)體和民間組織以及志愿者的協(xié)助”，但因缺少民間參與的積累，這也一直成為中國社區(qū)矯正的發(fā)展瓶頸。

其三，日本社區(qū)矯正的制度建設(shè)中法治建設(shè)脈絡(luò)清晰可見，先是《少年法》中規(guī)定了保護(hù)觀察，設(shè)立民間志愿者——少年保護(hù)司。然后是刑法修改，將保護(hù)觀察制度運(yùn)用于成人的緩刑和假釋。在若干部門法或小法制定實(shí)施和實(shí)踐的基礎(chǔ)上，建立起綜合性的《更生保護(hù)法》。中國的社區(qū)矯正除《刑法》《刑事訴訟法》對緩刑、假釋、管制、暫予監(jiān)外執(zhí)行及社區(qū)矯正的規(guī)定外，社區(qū)矯正的組織構(gòu)架、制度建設(shè)主要是通過部門政策，以《通知》《意見》《辦法》等方式提出方案并推廣實(shí)施，社區(qū)矯正的相關(guān)法律呼之欲出，但遲遲未能出臺(tái)。

二、中日兩國社區(qū)矯正界定與射程范圍

（一）日本社區(qū)矯正的界定:社會(huì)保護(hù)、犯罪預(yù)防及福利

日本的《更生保護(hù)法》第1條界定社區(qū)矯正為“對犯罪者和非行少年進(jìn)行社會(huì)內(nèi)有針對性處遇，防止其再犯罪和非行，使其成為善良的社會(huì)成員并得以自立，在幫助其改善更生基礎(chǔ)上，適當(dāng)運(yùn)用恩赦，并以預(yù)防犯罪，促進(jìn)社會(huì)保護(hù)、個(gè)人及公共福利為目的。”這是一個(gè)非常廣泛的界定方式，強(qiáng)調(diào)矯正對象為犯罪者和非行少年，區(qū)別于監(jiān)禁刑主要特征是個(gè)體的自立、社會(huì)保護(hù)、再犯罪防止和個(gè)人及社會(huì)福利。法務(wù)省在進(jìn)一步解釋社區(qū)矯正的內(nèi)容中指出：“保護(hù)觀察官與受法務(wù)大臣委托的社會(huì)有識(shí)之士保護(hù)司相互合作，通過面接等方式把握矯正對象的狀況，指導(dǎo)其遵守相關(guān)事項(xiàng)和履行生活行動(dòng)指南，監(jiān)督指導(dǎo)各種措施的執(zhí)行，為使其生活自立，對其居住和就業(yè)提供必要的援助和保障[3]”。明確社會(huì)保護(hù)是社區(qū)矯正的主要內(nèi)容。

關(guān)于日本社區(qū)矯正的射程范圍，根據(jù)《更生保護(hù)法》有關(guān)規(guī)定，主要包括以下四類人員：第一類人是受保護(hù)觀察所委托附帶保護(hù)觀察的緩刑者（指如果不附帶輔導(dǎo)援助措施，就有可能影響其更生效果的緩刑人員）；第二類是受保護(hù)觀察所委托附帶保護(hù)觀察的假釋人員；對上述兩類人主要采取兩種方式進(jìn)行更生保護(hù)，一是自行選擇居住地，由所在地的保護(hù)司和民間組織實(shí)施更生保護(hù)；二是居住到“更生保護(hù)設(shè)施”內(nèi)，由設(shè)施內(nèi)專職人員進(jìn)行日常保護(hù)與監(jiān)督。第三類人是受保護(hù)觀察所委托的緊急更生保護(hù)對象，緊急更生保護(hù)對象主要是刑滿釋放人員，因無法從親屬和社會(huì)福利機(jī)構(gòu)獲得保護(hù)和幫助，被確認(rèn)為再社會(huì)化受阻，經(jīng)本人申請，成為緊急更生保護(hù)對象。以上三類統(tǒng)稱為“委托保護(hù)”，設(shè)施內(nèi)的保護(hù)對象需國家按人數(shù)向更生保護(hù)機(jī)構(gòu)支付委托保護(hù)費(fèi)，對自行選擇居住地的保護(hù)對象，國家只需向保護(hù)司支付少量的輔導(dǎo)和交通補(bǔ)助。第四類為“任意保護(hù)”，指設(shè)施內(nèi)的更生保護(hù)對象的居住期滿，但仍希望留在設(shè)施內(nèi)的，可提出申請，民間更生保護(hù)機(jī)構(gòu)根據(jù)自身的人財(cái)物力確定是否接收，政府不再提供委托保護(hù)費(fèi)�？傊�，對設(shè)施外更生保護(hù)對象需為其提供相應(yīng)的就業(yè)指導(dǎo)和社會(huì)福利。對設(shè)施內(nèi)保護(hù)對象需提供住宿、食品、衣物、醫(yī)療、路費(fèi)及就業(yè)幫助等。

（二）中國社區(qū)矯正界定:非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行

中國社區(qū)矯正的權(quán)威定義來自于2003年兩高兩部《通知》，即“社區(qū)矯正是與監(jiān)禁矯正相對的行刑方式，是指將符合社區(qū)矯正條件的罪犯于社區(qū)內(nèi)，由專門的國家機(jī)關(guān)在相關(guān)社會(huì)團(tuán)體和民間組織以及社會(huì)志愿者的協(xié)助下，在判決、裁定或決定確定的期限內(nèi)，矯正其犯罪心理和行為惡習(xí)，并促進(jìn)其順利回歸社會(huì)的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動(dòng)”。該定義大體有六個(gè)基本含義：一是社區(qū)矯正對象是刑事犯罪人，社區(qū)矯正的性質(zhì)是“非監(jiān)禁刑罰的執(zhí)行活動(dòng)”；二是社區(qū)矯正與監(jiān)禁刑罰是相對的，地點(diǎn)為社區(qū)；三是社區(qū)矯正的期限為法院判決、裁定或決定執(zhí)行的期限；四是執(zhí)行主體是“專門的國家機(jī)關(guān)”；五是協(xié)助主體是相關(guān)社會(huì)團(tuán)體、民間組織和社會(huì)志愿者；六是社區(qū)矯正的目的是矯正犯罪心理和行為惡習(xí)，促進(jìn)順利回歸社會(huì)。該定義明確了社區(qū)矯正的性質(zhì)為“非監(jiān)禁刑罰的執(zhí)行活動(dòng)”。

根據(jù)該界定，社區(qū)矯正的適用范圍“兩高兩部《通知》”中規(guī)定為五類人員，即⑴被判處管制的。⑵被宣告緩刑的。⑶被暫予監(jiān)外執(zhí)行的，具體包括：有嚴(yán)重疾病需要保外就醫(yī)的；懷孕或者正在哺乳自己嬰兒的婦女；生活不能自理，適用暫予監(jiān)外執(zhí)行不致危害社會(huì)的。⑷被裁定假釋的。⑸被剝奪政治權(quán)利，并在社會(huì)上服刑的。該《通知》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“在符合上述條件的情況下，對于罪行輕微、主觀惡性不大的未成年犯、老病殘犯，以及罪行較輕的初犯、過失犯等，應(yīng)當(dāng)作為重點(diǎn)對象，適用上述非監(jiān)禁措施，實(shí)施社區(qū)矯正。”

在多年社區(qū)矯正司法實(shí)踐的基礎(chǔ)上，考慮到剝奪政治權(quán)利屬于“資格刑”，只對罪犯的政治權(quán)利予以限制，不大符合社區(qū)矯正的非監(jiān)禁刑的特征，故在2011年2月修訂的《刑法修正案（八）》中排除了對剝奪政治權(quán)利者的社區(qū)矯正，并于2012年7月將此考察監(jiān)督權(quán)移交公安機(jī)關(guān)，社區(qū)矯正的射程范圍限制在管制、緩刑、暫予監(jiān)外執(zhí)行和假釋等四類人員。

在《刑法修正案（八）》頒布之前，對管制、緩刑、暫予監(jiān)外執(zhí)行和假釋者的考察監(jiān)督權(quán)均為公安機(jī)關(guān)。2003年的“兩高兩部《通知》”將考察監(jiān)督定義“專門的國家機(jī)關(guān)”，并進(jìn)一步指出：“司法行政機(jī)關(guān)要牽頭組織有關(guān)單位和社區(qū)基層組織開展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作，會(huì)同公安機(jī)關(guān)搞好對社區(qū)服刑人員的監(jiān)督考察，組織協(xié)調(diào)對社區(qū)服刑人員的教育改造和幫助工作。”將社區(qū)矯正的牽頭人確定為司法行政機(jī)關(guān)，而《刑法修正案（八）》回避了考察監(jiān)督權(quán)的歸屬問題，僅規(guī)定了對管制、緩刑、暫予監(jiān)外執(zhí)行和假釋人員“依法實(shí)施社區(qū)矯正”，但“公安機(jī)關(guān)考察監(jiān)督”的內(nèi)容被刪除。實(shí)際工作中司法行政機(jī)關(guān)逐漸成為社區(qū)矯正的工作主體和執(zhí)法主體。

（三）兩國社區(qū)矯正的界定比較

第一，中國與日本的社區(qū)矯正界定有著明顯的區(qū)別，日本強(qiáng)調(diào)“社會(huì)保護(hù)”原則，中國強(qiáng)調(diào)“刑罰執(zhí)行”原則，由此決定了矯正方式的差異。日本社會(huì)保護(hù)的執(zhí)行主體是民間，政府的職能是立法、資助和指導(dǎo)。中國刑罰執(zhí)行的主體是政府行政，民間為輔助力量。同時(shí)刑罰執(zhí)行的性質(zhì)決定了管理的強(qiáng)制性不可或缺，警察是強(qiáng)制執(zhí)行的不二選擇，在中國社區(qū)矯正的試點(diǎn)階段，上海曾排除警察或監(jiān)獄干警的對社區(qū)矯正對象的考察監(jiān)督，而由社會(huì)工作者進(jìn)行心理輔導(dǎo)和幫扶解困，收到了良好的效果，并被稱為“上海社區(qū)矯正模式”，應(yīng)該說“上海模式”更接近于國際社區(qū)矯正的范式，因?yàn)槁?lián)合國決議曾強(qiáng)調(diào)，對緩刑者進(jìn)行保護(hù)觀察不可使用警察[4]。不過，我國出于“刑罰執(zhí)行”的定性和“社會(huì)穩(wěn)定”的政治考量，監(jiān)獄干警入駐基層司法所，全程參與社區(qū)矯正的“北京模式”更符合該界定，并最終獲得全國的效仿，“上海模式”逐漸示微。但該界定限制了刑滿釋放人員進(jìn)入社區(qū)矯正，也使中國社區(qū)矯正的未來走勢趨向于懲罰性、強(qiáng)制性和專業(yè)性，并對社會(huì)組織、民間志愿者參與社區(qū)矯正形成排斥。

第二，日本社區(qū)矯正的主要對象是犯罪者和非行少年，具體包括緩刑和假釋者，同時(shí)在《更生保護(hù)法》第五章中加入了“緊急更生保護(hù)”的內(nèi)容，對刑滿釋放再社會(huì)化受阻人員，在本人申請的前提下進(jìn)行緊急更生保護(hù)，提供食宿、金錢、醫(yī)療、就業(yè)等幫助。而中國社區(qū)矯正適用范圍不包括刑滿釋放人員。因此，日本社區(qū)矯正的射程范圍寬于中國，不過，在中國某些省市的社區(qū)矯正實(shí)踐中已嘗試將刑滿釋放人員中的“三無”人員[5]納入社區(qū)矯正。比如，從北京市朝陽區(qū)陽光中途之家2007-2013年接收入住的人員看，94%是刑滿釋放的“三無”人員，其余為假釋人員[6]，但這種收住行為是與中國的社區(qū)矯正政策規(guī)定明顯沖突的。

第三，中日兩國在社區(qū)矯正的射程范圍內(nèi)都有假釋和緩刑者，特別是假釋者，兩國都是全員進(jìn)入社區(qū)矯正。而緩刑者則不同，在中國是整齊劃一地全員進(jìn)入社區(qū)矯正，其在社區(qū)矯正對象的總?cè)藬?shù)中占絕大多數(shù)，2015年年底統(tǒng)計(jì)為85.9%。近年在某些省市興起的社區(qū)矯正的監(jiān)控方法——電子手銬，也基本上是全員佩戴或一段時(shí)間的全員佩戴。在日本，緩刑者不是全員進(jìn)入社區(qū)矯正，除二次判緩刑者必須附加保護(hù)觀察外，其余的緩刑者是否附帶保護(hù)觀察由法官裁量并宣判，緩刑附帶保護(hù)觀察的比例很低。

表1 緩刑附帶保護(hù)觀察者的類型[7]

從2014年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，日本緩刑附帶保護(hù)觀察者3348人，僅占緩刑者總數(shù)的10%。哪些緩刑者進(jìn)入社區(qū)矯正呢？表1統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，最多為無職業(yè)者（18.9%）；其次為興奮劑事犯（13.3%）；精神障礙者（12.4%）；性犯罪者（11.8%）；酗酒者（11.5%）等�？梢姛o工作、無自立能力、有惡習(xí)、再犯罪可能性大的緩刑者是社區(qū)保護(hù)觀察的主要對象，對緩刑者有選擇地確定其是否被保護(hù)觀察，一可緩解社會(huì)矛盾，保障社會(huì)安全；二可對緩刑者的矯正具有針對性；三是大幅度降低了司法行政成本。

第四，日本的“緊急更生保護(hù)”是一個(gè)非常巧妙的制度設(shè)計(jì)。犯罪學(xué)的長期研究證明了一個(gè)基本事實(shí)，刑滿釋放人員的重新犯罪率普遍較高，日本法務(wù)省綜合研究所曾對全國1989年刑滿釋放人員進(jìn)行6年跟蹤調(diào)查，調(diào)查結(jié)論是10.2%的刑滿釋放人員1年后重返監(jiān)獄；56%的6年內(nèi)重返監(jiān)獄[8]。

從表2的研究還發(fā)現(xiàn)，刑罰越重、監(jiān)獄關(guān)押時(shí)間越長，重新犯罪的比例越高。刑罰執(zhí)行完畢者的再犯率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于罰金、拘役、緩刑和假釋者等。因此，對刑滿釋放人員的社會(huì)保護(hù)及更生設(shè)施內(nèi)保護(hù)是非常必要的。不過，刑滿釋放者是完全的自由人，過分的強(qiáng)制性管束會(huì)逾越人權(quán)，特別是設(shè)施機(jī)構(gòu)內(nèi)的保護(hù)觀察，必須區(qū)別于緩刑和假釋人員，因此，日本在緊急更生保護(hù)的條款中規(guī)定了“需本人申請”，意味著接受管束和遵守規(guī)則是其自愿選擇，以此規(guī)避了人權(quán)問題。

在中國，也有類似于日本的對刑滿釋放人員的更生保護(hù)制度，被稱為“安置幫教”。中國的安置幫教制度的法律依據(jù)為《中華人民共和國監(jiān)獄法》第36條至38條及《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》第4條。中國的安置幫教制度強(qiáng)調(diào)在黨委和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，依靠各部門和社會(huì)力量對國家規(guī)定期限內(nèi)（刑滿釋放后5年）的刑滿釋放人員進(jìn)行非強(qiáng)制性的教育、幫扶、管理。區(qū)以上政府部門設(shè)立含有公安、檢察、法院、司法、民政、財(cái)政、人事、工商、稅務(wù)、工青婦等等17個(gè)職能部門組成“安置幫教領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”，下設(shè)安置幫教辦公室；各街（鎮(zhèn)）設(shè)立安幫辦；社區(qū)居民委員會(huì)（或村民委員會(huì)）成立幫教小組，具體組成員為責(zé)任民警、居（村）委會(huì)和刑滿釋放人員親屬等組成，幫教小組在街鄉(xiāng)司法所指導(dǎo)下開展工作。雖然社區(qū)矯正和安置幫教都屬于基層司法所的工作內(nèi)容，但管理系統(tǒng)、管理方式、財(cái)政撥款等方面都有很大的差異，與日本比較，兩者未進(jìn)行有機(jī)的整合，因此限制了中國社區(qū)矯正的射程范圍，另外，安置幫教也缺少相對獨(dú)立的法律體系。

三、中日兩國社區(qū)矯正的組織架構(gòu)

（一）日本：兩級(jí)行政管理與民間更生力量

日本社區(qū)矯正的管理組織架構(gòu)是一會(huì)一局“兩級(jí)管理”體制。“一會(huì)”為中央更生保護(hù)審查會(huì)，該會(huì)為審理機(jī)構(gòu)，設(shè)在法務(wù)部內(nèi)。中央更生保護(hù)審查會(huì)由委員長1人和委員4人組成，采用合議制，主要職責(zé)為向法務(wù)大臣申請個(gè)別恩赦，負(fù)責(zé)起草相關(guān)法律的修改建議，監(jiān)督、指導(dǎo)全國更生保護(hù)工作。第二層級(jí)為在高等法院管轄的區(qū)域內(nèi)設(shè)立的8個(gè)地方更生保護(hù)委員會(huì)，共有職員119名，平均每個(gè)地方更生委員會(huì)15人，主要負(fù)責(zé)審查由監(jiān)獄長提出的假釋申請、社區(qū)矯正法律和政策的貫徹執(zhí)行。

所謂“一局”為法務(wù)省內(nèi)設(shè)置的保護(hù)局，該局內(nèi)設(shè)總務(wù)課、更生保護(hù)振興課、觀察課和參事官。它是社區(qū)矯正的行政管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)社區(qū)矯正的具體工作指導(dǎo)和監(jiān)督。以地方法院的管轄區(qū)域?yàn)閰⒄眨�設(shè)置了50個(gè)保護(hù)觀察所，職員997名，平均每所20人。

保護(hù)觀察所是社區(qū)矯正最前沿、行政權(quán)力的最基層單位。保護(hù)觀察官（Probation Officer)屬法務(wù)省官員，負(fù)責(zé)對社區(qū)矯正對象的保護(hù)觀察，指導(dǎo)民間保護(hù)司工作。保護(hù)觀察官被要求掌握心理學(xué)、教育學(xué)、福利社會(huì)學(xué)及更生保護(hù)相關(guān)專業(yè)知識(shí)。培養(yǎng)一名保護(hù)觀察官大約需三年的時(shí)間，其主要職責(zé)為與保護(hù)司一同對假釋人員進(jìn)行審前調(diào)查，與矯正對象面談，進(jìn)行人格測評和考察，制定有針對性的更生保護(hù)計(jì)劃。必要時(shí)對社區(qū)矯正對象進(jìn)行家訪，聯(lián)系工作單位，協(xié)調(diào)保護(hù)司和相關(guān)部門的關(guān)系。

保護(hù)觀察所以下均為民間的社區(qū)矯正力量，據(jù)2015年統(tǒng)計(jì),由民間組成的更生保護(hù)援助中心共有345所，更生保護(hù)設(shè)施共103家，接收社區(qū)矯正對象2349人[10]。此外，法務(wù)大臣聘任的保護(hù)司47872人，熱衷于社區(qū)矯正的民間組織，“兄妹會(huì)（BBC[11]）”全國共有479個(gè)，會(huì)員4512人；更生保護(hù)婦女會(huì)1293個(gè)，會(huì)員17.66萬余人；雇主協(xié)會(huì)14488個(gè)，該年共雇傭社區(qū)矯正對象1276名^[12]，有針對性地幫扶及穩(wěn)定工作和收入是矯正對象重返社會(huì)、防止再犯罪的重要保障。

（二）中國：社區(qū)矯正的四級(jí)行政管理體制與民間協(xié)助方式

中國的社區(qū)矯正管理體系與傳統(tǒng)的部委體制大體相同，最高行政機(jī)關(guān)為司法部。第二層級(jí)在初期試點(diǎn)階段，各省市采用“領(lǐng)導(dǎo)小組制”，社區(qū)矯正領(lǐng)導(dǎo)小組一般由政法委、綜治委牽頭，由各省市高級(jí)人民法院、檢察院、公安（廳）局、司法（廳）局、民政（廳）局、市勞動(dòng)和社會(huì)保障（廳）局、監(jiān)獄管理局等部門負(fù)責(zé)人共同組成，領(lǐng)導(dǎo)小組為議事機(jī)構(gòu)，通過聯(lián)席會(huì)議的形式，了解情況、分析形勢、制定各省市的社區(qū)矯正協(xié)調(diào)計(jì)劃，領(lǐng)導(dǎo)小組的辦事機(jī)構(gòu)—辦公室設(shè)在各省市司法廳（局）內(nèi)，負(fù)責(zé)社區(qū)矯正的日常工作。

第三層級(jí)與頂層的組織架構(gòu)相一致，各區(qū)縣設(shè)立社區(qū)矯正工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由區(qū)縣社會(huì)治安綜合治理工作委員會(huì)（簡稱綜治委）主任任組長，法院、檢察院、公安局、司法局、民政局、勞動(dòng)和社會(huì)保障局、綜治辦等負(fù)責(zé)人組成，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)于區(qū)縣司法局。

第四層級(jí)為最基層的街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治委主任任組長，派出所、司法所、民政科、社會(huì)保障所等負(fù)責(zé)人，以及抽調(diào)的監(jiān)獄干警（2013年前上海等地除外）組成社區(qū)矯正領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)本區(qū)域的社區(qū)矯正工作，辦公室設(shè)在司法所，具體負(fù)責(zé)各項(xiàng)日常工作。這種管理體制被稱為“網(wǎng)絡(luò)管理體系”。2011年，司法部正式成立社區(qū)矯正管理局，下屬機(jī)構(gòu)相應(yīng)成立處和科，以司法機(jī)構(gòu)為中心的中國社區(qū)矯正四級(jí)科層制形成，“社區(qū)矯正領(lǐng)導(dǎo)小組”的管理模式逐漸弱化。

民間參與是社區(qū)矯正的基本特征之一，中國民間參與社區(qū)矯正的主要方式為兩種，一種為政府購買服務(wù)的方式，比如，上海模式，在市社區(qū)矯正領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的管理下，成立民辦非盈利性的社工服務(wù)站，按社工與社區(qū)矯正對象1:30的比例聘任并下派社工[13]，社工的培訓(xùn)和工資發(fā)放均由服務(wù)站提供。另一種方式是政府安排崗位的方式，如，北京模式，采取面試的方式聘任社區(qū)矯正協(xié)管員，輔助管理社區(qū)矯正對象。

（三）兩國社區(qū)矯正的組織架構(gòu)比較

從中日兩國社區(qū)矯正的政府組織架構(gòu)分析，審查機(jī)構(gòu)，日本的假釋是由監(jiān)獄長申請，由專門的更生保護(hù)審查會(huì)審批；中國則是監(jiān)獄申請，法院審查決定，兩者有所區(qū)別。行政管理機(jī)構(gòu)，日本是法務(wù)省保護(hù)局和基層保護(hù)觀察所為兩級(jí)行政管理；中國則為司法部、省市司法（廳）局、區(qū)縣司法（局）處，以及司法所四級(jí)管理體系。中國較之日本多出兩個(gè)層級(jí)，層級(jí)多意味著行政管理人員多，司法成本昂貴。日本負(fù)責(zé)社區(qū)矯正審查和行政管理的人員1100余人。而中國有基層司法所4萬余個(gè)，從事社區(qū)矯正的行政人員9萬余人^[14]，若按省市級(jí)司法廳局為10人，地縣一級(jí)為5人從事社區(qū)矯正專職管理工作，以及未來每個(gè)司法所將配備1名司法干警計(jì)算，中國將有13.5萬人從事社區(qū)矯正的管理工作，據(jù)2014年年底統(tǒng)計(jì)，全國在冊社區(qū)服刑人員732202人[15]。社區(qū)矯正管理人員與社區(qū)矯正服刑人員比為1:5；而日本為1:15[16]。與日本相比，中國社區(qū)矯正的管理人員隊(duì)伍龐大，司法成本昂貴。

中國社區(qū)矯正行政成本高的最主要原因是將社區(qū)矯正的行政管理權(quán)下放至司法所，這種組織架構(gòu)除了昂貴外，也壓縮了民間參與社區(qū)矯正的空間，據(jù)北京的一項(xiàng)調(diào)查表明，該市社會(huì)團(tuán)體參與社區(qū)矯正的比例不足15%[17]。北京作為社會(huì)力量參與社區(qū)矯正的主體是“40、50協(xié)管員”[18]，但是協(xié)管員不屬于真正意義上的社區(qū)矯正志愿者，他們每月可獲得1700元的工資（2013年5月豐臺(tái)調(diào)研數(shù)據(jù)），而日本從事社區(qū)矯正的志愿者——保護(hù)司每月僅獲得1800～4300日元（約合人民幣118～283元）的輔導(dǎo)和交通補(bǔ)助。即使是民間的更生保護(hù)設(shè)施，政府委托費(fèi)為每天每位社區(qū)矯正對象4000日元（約合人民幣263元），但僅占需求經(jīng)費(fèi)的70%，余下的費(fèi)用將由更生保護(hù)設(shè)施通過民間募捐獲得。因此，日本的兩級(jí)科層管理，在給民間參與社區(qū)矯正預(yù)留空間的同時(shí)，也降低了社區(qū)矯正的司法成本。

四、中日兩國社區(qū)矯正制度建設(shè)比較研究中的幾點(diǎn)思考

（一）法律建設(shè)是社區(qū)矯正制度建設(shè)的基礎(chǔ)。

中國在社區(qū)矯正制度建設(shè)方面主要是靠政策性文件，如兩高兩部《通知》《意見》《辦法》，以及各省市的《規(guī)定》和《實(shí)施細(xì)則》。政策具有部門指令性和靈活性，但缺少法律的權(quán)威性、全局性、公開性和穩(wěn)定性。在中國社區(qū)矯正的制度建設(shè)中必須全力推進(jìn)法制建設(shè)。能夠出臺(tái)綜合性的社區(qū)矯正法固然最好，若感不成熟，可先出臺(tái)一些非綜合的法律，比如，《安置幫教法》《緩刑人員社區(qū)矯正法》《假釋人員社區(qū)矯正法》等，在法律實(shí)踐的基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，修訂完善相關(guān)非綜合性法律，最終出臺(tái)射程準(zhǔn)確、法規(guī)合理、可操作性的綜合社區(qū)矯正法，使社區(qū)矯正的法制建設(shè)謹(jǐn)慎前行。

（二）降低社區(qū)矯正司法成本需良好的制度設(shè)計(jì)。

社區(qū)矯正具有其強(qiáng)大的生命力，因?yàn)閺?ldquo;身體刑”過渡到“自由刑”，再過渡到以非監(jiān)禁刑為主要方式的“社區(qū)矯正”是人類行刑人道主義和刑罰文明的必然趨勢。同時(shí)節(jié)省司法成本也是其生命力之所在，美國學(xué)者曾進(jìn)行過相關(guān)統(tǒng)計(jì)，監(jiān)禁刑的費(fèi)用是社區(qū)矯正費(fèi)用的12倍。“兩高兩部”在最初的《通知》中也提到：“合理配置行刑資源，使監(jiān)禁矯正與社區(qū)矯正兩種行刑方式相輔相成，增強(qiáng)刑罰效能，降低行刑成本。”但按目前我國社區(qū)矯正的組織架構(gòu)，很難達(dá)到降低行刑成本的目的。解決辦法可有兩種選擇：一是將目前社區(qū)矯正的管理架構(gòu)上移至區(qū)縣一級(jí)，集中人力、物力、財(cái)力建立起一支精良的、專業(yè)化強(qiáng)的社區(qū)矯正官隊(duì)伍，采取靈活機(jī)動(dòng)的管理方式，在充分調(diào)動(dòng)民間資源的同時(shí)，給予有效的指導(dǎo)。建立三級(jí)組織架構(gòu)可節(jié)省9萬余人的行政開支，達(dá)到降低司法成本之目的。⑵擴(kuò)大社區(qū)矯正的射程范圍。社區(qū)矯正是“非監(jiān)禁的刑罰執(zhí)行活動(dòng)”的界定，局限了中國社區(qū)矯正的射程范圍，應(yīng)進(jìn)行適度的修正。除將現(xiàn)有的管制、緩刑、暫予監(jiān)外執(zhí)行和假釋人員繼續(xù)納入社區(qū)矯正外，可考慮將附條件不起訴者、刑滿釋放申請機(jī)構(gòu)保護(hù)者納入社區(qū)矯正，還可考慮將不夠成刑事處分的盜竊、詐騙、賣淫、吸毒、聚眾斗毆、尋釁滋事、未夠法定年齡的未成年非行者等，在建立或修訂相關(guān)法律，制定禁止令、社區(qū)服務(wù)令、強(qiáng)制學(xué)習(xí)令的基礎(chǔ)上，經(jīng)法院簡易程序?qū)徖�，一并納入社區(qū)矯正。這種統(tǒng)合性的社區(qū)矯正會(huì)擴(kuò)大矯正對象與管理者之比，并大幅降低社會(huì)治理成本，收到社會(huì)防衛(wèi)和預(yù)防犯罪的效果。

（三）積極培育社區(qū)矯正的民間力量。

社區(qū)矯正區(qū)別于監(jiān)獄矯治的重要標(biāo)志是社區(qū)開放性的環(huán)境和民間力量的介入。社區(qū)矯正若脫離社區(qū)、缺少了社區(qū)民眾的參與也就失去了其原本價(jià)值。社區(qū)矯正需要懲罰性，但更需要社會(huì)保護(hù)和社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)。因?yàn)樗�不僅能夠降低司法成本，還能有效促進(jìn)社區(qū)矯正對象融入社會(huì)，學(xué)會(huì)自律，防止再犯罪。當(dāng)然我國社區(qū)矯正的民間力量需要培育，鼓勵(lì)和支持與社區(qū)矯正相關(guān)的志愿者組織、福利基金會(huì)、企業(yè)家聯(lián)合會(huì)、大學(xué)生社團(tuán)、婦女社團(tuán)、社區(qū)愛心社團(tuán)等成立，特別應(yīng)當(dāng)支持社區(qū)老年人群體參與社區(qū)矯正的積極性，因?yàn)樗麄冇蟹�(wěn)定的退休收入，一些有識(shí)之士也愿意老有所為，實(shí)現(xiàn)自身的社會(huì)價(jià)值，而社區(qū)矯正可成為他們實(shí)現(xiàn)價(jià)值的平臺(tái)，日本保護(hù)司的平均年齡為64.7歲（2015年統(tǒng)計(jì)）就是一個(gè)佐證。

總之，社區(qū)矯正具有強(qiáng)大的生命力，我們需要總結(jié)自身實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也需借鑒他國制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，逐漸建立起符合中國社會(huì)文化特點(diǎn)、符合矯正規(guī)律、相對科學(xué)有效的社區(qū)矯正制度。

（原載于《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2016年第四期）

作者簡介：

張荊：法學(xué)博士，北京工業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)院法律系教授、主任，首都社會(huì)建設(shè)與社會(huì)管理協(xié)同創(chuàng)新中心首席專家。北京改革和發(fā)展研究會(huì)副會(huì)長、亞洲犯罪學(xué)會(huì)常委、中國犯罪學(xué)會(huì)常務(wù)理事、團(tuán)中央中國預(yù)防青少年犯罪研究會(huì)常務(wù)理事。

曾任中國社科院社會(huì)學(xué)所助理研究員、中國青少年犯罪研究會(huì)副秘書長、《青年研究》副主編。1992年作為訪問研究員赴日本交流，后考入日本著名的一橋大學(xué)法學(xué)研究科，2002年獲法學(xué)博士。2003年回國執(zhí)教。

主要代表著作有《現(xiàn)代社會(huì)的文化沖突與犯罪》、《在日外國人犯罪》（日文版）、《國家行政效率之本—中日公務(wù)員制度比較研究》《高校教師收入分配與激勵(lì)機(jī)制改革研究》（合著）《海外社會(huì)治安管理機(jī)制研究》《海峽兩岸社區(qū)矯正制度建設(shè)研究》等，學(xué)界較有影響的論文有“急劇的社會(huì)變遷·社會(huì)整合與犯罪”、“影響中國犯罪率攀升的六大關(guān)系研究”、“日本社會(huì)治安管理機(jī)制與犯罪防控體系的研究與思考”等。著作《在日外國人犯罪》一書曾榮獲2005年度第六屆菊田犯罪學(xué)獎(jiǎng)。